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司法体制改革下三类人员绩效考核问题研究
www.shrentaka.com 】 【 2018-09-28 10:13:38 】 【来源: 万达娱乐网 】

  前言:司法体制改革是党在十七大提出的重要内容,深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,赋予了司法体制改革在整个政治体制改革中重要的地位,承载着探索依法治国条件下在法治轨道上用法治方式完善中国政治体制的使命,但是在司法体制改革过程中三类人员的绩效考核机制更是改革中的一项重要环节,如何提升三类人员绩效考核的实效,提升三类人员的工作积极性成为了当前的一个重点过程。司法体制改革过程中审判人员、行政人员、辅助人员的绩效考核经过不断实践,还是存在诸多的问题和矛盾。本文结合某法院在司法体制改革下对三类人员绩效考核的实际运行为例,对审判人员、辅助人员、行政人员的考核考评项目、计分指标、分值设置、案件系数等各项指标作了一定的分析探索,坚持问题导向并提出相应的疑问和初步的解决方向,以期各方努力共同解决司法体制改革环节中三类人员绩效考核方案的进一步完善,为司法体制改革进程的推动贡献自己应有的力量。

  关键字:司法体制改革、绩效、三类人员、考核、指标、责任清单。

  一、三类人员绩效考核方案出台的背景及基本精神

  为进一步推进司法体制改革,完善法院队伍管理,激发司法改革后三类人员工作积极性、主动性、创造性,2017年初,在上级法院的指导下,S县法院根据自身实际,参照最高院、省、市法院的考核方案,经审管办、政治处多次研究提出方案,并经过S县法院党组多次讨论,于2017年3月出台了《S县人民法院员额法官绩效考核实施细则(试行)》、《S县人民法院审判辅助人员绩效考核实施细则(试行)》和《S县人民法院司法行政人员绩效考核实施细则(试行)》三个细则文件作为三类人员的考核依据。同时,S县人民法院成立了法官考评委员会及办公室机构,负责对员额法官的考评工作。

  (一)员额法官绩效考核。对员额法官业绩考评内容包括审判质效情况和审判任务完成情况,设置了三类指标:一类指标为基础指标,是反映办案量及案件质效情况的指标;二类指标为动态指标,是反映重点审判任务完成情况的指标,根据当年的工作重点动态设置;三类指标为奖惩指标,是反映审判工作导向性的指标。业绩考评根据指标特点及工作实际,设定相应的分值、系数及加减分标准,并合成最终考评成绩。

  (二)审判辅助人员绩效考核。审判辅助人员主要是指在人民法院各审判执行团队的法官助理、书记员和执行员。司法辅助人员考评主要以审判辅助工作完成情况及团队协作情况为内容。围绕考评内容,设置三类指标:一类指标为基础指标,是反映协助办案成效的指标;二类指标为奖惩指标,是反映审判辅助工作导向性的指标;三类指标为动态指标,是反映执行员工作任务辅助情况,根据当年的工作重点动态设置。业绩考评根据指标特点及工作实际,设定相应的分值、系数及加减分标准,并合成最终考评成绩。

  (三)行政人员绩效考核。考核内容重点考核政务工作和党务工作两项指标。政务工作中表彰奖励情况以政治处考核为依据;考勤、请销假以纪检监察部门考核为依据;新闻宣传、信息工作、学术调研、案例指导、司法建议以办公室考核为依据。党务工作中的党建工作以院党总支考核为依据;作风建设、廉洁建设以纪检组监察部门考核为依据。司法行政人员绩效考核基准分100分,其中政务工作指标80分,党务工作指标20分。考核分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。政务工作指标由工作数量、效率、质量和效果四个考核子项组成。党务工作指标,由党的建设、作风建设和廉洁建设、职业道德和政治品质三个考核子项组成。

  二、考评中发现绩效考核存在的问题及原因分析

  2017年,是实行员额法官制,全面推进司法体制改革实行三类人员分类管理的第一年。S县人民法院共受理各类案件3181件、结案3058件、结案率96.13%,案件标的额77967万元,同比分别上升25.68%、25.90%、0.16%、116.32%。服判息诉率、当庭裁判率、平均审理期限、生效案件发改率等主要考核指标均进入省高级人民法院要求的一流值,审判质效总分位列全市区县法院第二位。S县法院被市中级人民法院评选为刑事审判、民事审判、行政审判及执行工作先进集体,成为唯一一个四项审判执行工作在全市均为先进的基层法院,应该说得益于司法体制改革的成效。

  由于司法体制改革均处于探索和完善阶段,在运作中难免有不可避免的问题和瑕疵,笔者以问题为导向,对S县法院实践中存在的问题进行分析。根据既定的三类人员绩效考核实施细则,在2017年已分段进行了两次考核,考核结果差强人意,特别是2017年下半年的考核,涌现了很多问题,给正确评判带来难度。在三类人员考评中,办案部门分值明显高于后勤部门。

  附表一:S县法院2017年员额法官案件任务分值考核统计表。

  (一)员额法官绩效考核存在的问题。

  法官之间加分严重失衡。个别法官办案数加分畸高,法官之间分数不平衡现象突出(见附表一)。从S县法院的2017年年度考核结果来看,执行法官办案数的加分最高,偏远地区法庭的法官办案数的加分最低,究其原因主要存在以下几点:

  (1)办案数加分设置不合理。S县法院2017年员额法官基本案件任务数为130件,在制定实施细则时,考虑到提倡员额法官多办案的精神,每超出一件加0.5分,办案数加分一项未设上限,导致在最后考核时员额法官之间的分数差距巨大,原本完成基本案件任务数为25分,有的法官按照超过数量加分已超过基础分25分的数倍,法官之间的分数差距巨大,难以用分数来衡量员额法官优劣、办理案件的权重、以及辛苦程度。2017年年底考核员额法官时,法官考评委员对出现的巨大差距很难决策。客观地讲,法官之间办理案件工作任务和压力总体上是差距不大的,为了弥补这种缺陷,法官考评委员议定了设定加分上限的规定,实际改变了当初的规则,导致“朝令夕改”的嫌疑,但也是权衡利弊,综合平衡的无赖之举。这在一定程度上又有打击案件数量多的法官积极性。

  (2)执行案件数量明显居高。一是案件范围比较广泛,诉讼阶段的多数案件都会涉及到执行问题:包括民事案件执行、民事诉讼中的执行保全案件、刑事罚金、行政执行、执行程序中的恢复执行案件等,使得执行类案件数远远超过其他业务庭。二是终结本次程序案件也计入案件数,扩大了案件基数。因种种原因,一件执行案件可能启动多次执行程序,也可能产生多次终结本次执行程序,尽管对案件当事人来讲没有实际意义,但确对案件统计产生了影响。很多终结本次执行程序案件并未实际执行案件标的款,如果单纯以数量来考量,有可能让个别不负责的法官未穷尽执行手段,将本不该终结本次执行程序案件予以终结。

  (3)案件系数权重折算不合理。在制定考核细则时,审管办参照省高院的案件系数权重划分,并根据S县法院实际制定了案件系数权重折算表,但由于缺乏专业、系统的测量,在实践中,S县法院的案件系数权重折算存在不合理之处。是否需要折算,值得商榷。如受贿罪1件折算为普通刑事案件2件,盗窃罪1件折算为1.2件。是不是告诉大家受贿罪审理难度就一定大于盗窃罪呢?我们可以假设受贿罪可能只是涉及到一笔金额,但盗窃犯往往是惯犯,可能是多次盗窃,也可能是共同盗窃,涉及的人物、时间、物品、金额、手段等也可能比受贿罪复杂,单纯以案件类别定难度系数并不能真正反应工作的复杂程度。

  在民事案件中,一个案件的难易程度在最终结案后也会直接影响案件的质量指标。其案件的难易程度包括一系列基本的要素组成,如案件的性质、案件当事人的法律意识、诉讼参与人人数、争议标的额、法律关系、案件事实是否清楚等众多情况。例如在民事案件中,案情简单、当事人法律文书易送达、事实清楚、争议不大且标的额小的民间借贷纠纷案件,在通过立案环节移送审判庭后,承办法官有可能在很短的时间内就组织当事人进行调解,那么该案就会以快审快结的方式结案,该案的质效指标分数就会偏高。有的民事案件,其案件复杂程度不亚于办理件上述简单的民事案件,这类案件带来的往往是长期或者超长期未结案,最终导致案件的质量大幅度下降,影响法官的整体办理案件指标。那么案件系数的折算是否合理就成为案件质量指标考核的一项关键。若是合理的案件折算系数和科学的折算方法将大大的消除承办法官不公平性心理,从而提升队伍的团结、协作效能。

  (4)考核实施细则未考虑到基层法庭的实际情况。办理案件诉讼成本与地理环境、交通、通讯的发达程度有很大关系,S县法院地处山区,海拔较高,设有4个派出法庭,其中最远的法庭地处偏远,距县城3个小时左右的车程,法庭的法官办理1个普通民事案件的时间成本远远高于身在机关办案的法官,再加上法庭的收案数远不及机关民事案件的收案数,故在办案数的加分上,4个法庭都处于劣势,无法体现出其办案的辛苦程度。

  (5)执行法官部分指标无法考量。绩效考核中民事、刑事、行政三类案件均存在“改判发回重审情况”、“一审服判息诉率”、“当庭裁判率”、“庭审直播数”等对法官的常规考量指标,因执行案件的特殊性仅以“执行结案率、执行到位率”进行考核执行法官,未对执行法官设定“执行不能、久拖不执、司法作风”考量项目,单纯从横向上考核员额法官有损考核制度的公平性。对执行部门在执行中是否存在消极执行、选择性执行等行为,认定标准也是难以把握的。

  (二)审判辅助人员绩效考核存在的问题。

  S县法院审判辅助人员分为司法警察、法官助理、书记员、执行员、技术人员五类,其中司法警察不参加绩效考核。审判辅助人员绩效考核中存在的问题主要有以下几个方面。

  一是执行员无法进行绩效考核。S县法院在执行员承办执行案件的基础上制定了执行员绩效考核方案,但2017年5月,接省高院《关于未入额法官不再办理案件的通知》,执行员不再承办执行案件,故执行员考核指标无法兑现。二是法官助理、书记员考核指标主观性较大。法官助理、书记员的考核项目大多都由所辅助的法官、审判团队来打分,实践中,尽管有的审判辅助人员或者书记员在工作中不尽责,出于情面,法官也可能勉强地为审辅人员打较高分,难以客观量化工作质量和工作效率,S县法院除民事审判团队、刑事审判团队、执行审判团队有多个团队外,其余的立案、行政、法庭等都仅有一个审判团队,法官难以根据比较来对助理进行客观的打分,且每个法官的标准不一,法官助理对自己的成绩提出异议时,难以用明确客观的标准让其信服,可能造成团队成员之间的不团结因素。

  (三)司法行政人员绩效考核存在的问题。

  一是考核标准难以统一。S县法院主要有政治处、办公室、纪检监察室三个后勤部门,各部门的工作职责、内容均不统一,考核指标大多由部门负责人、分管院领导打分,政务工作指标、工作数量、工作效率等指标分数难以突出档次,导致行政人员考核分数主要以信息调研、奖励加分和党组打分三个部分来划分档次,日常事务性工作的成绩难以用考核结果体现。二是在行政人员中非党员行政人员无法考核党务工作指标。S县法院行政人员考核方案党务工作指标由党的建设、作风建设和廉洁建设、职业道德和政治品质三个考核子项组成。其中党的建设主要包括落实“三会一课”、开展支部活动等工作,非党行政人员不涉及,难以确定分数。

  三、对三类人员考核的意见与建议

  笔者认为,三类人员完全属于三类不同性质的人员,如同将老年组、青年组和少年组一同参与比赛,这是违背竞技规则的。必须改变混合考评制度,建立明晰的分类考核制度,并分类兑现考核奖分配。

  (一)建立后勤部门考核责任清单制度,更加注重对工作效果的考核。

  在原有制度的基础上,修订完善各类考核制度,制度不宜过于精细,应当是便于操作、统计和量化的指标。以难以量化考核的后勤部门为例,我们可能难以衡量他每天接听了多少电话、处置了多少公文。但我们有县上交办的各种任务、上级的各种征文、有领导特别交办的任务。各种任务和课题是可以量化的。没有完成一项任务,可以设定扣分标准。完成不扣分,受到上级肯定的根据肯定的档次加分。后勤部门无论政治处、办公室、监察科均可以依据工作任务、设定责任清单,以清单考核到每一人。

  (二)建立审判辅助人员、书记员流程管理制度。

  依据审判流程,明晰审判辅助人员、书记员在流程中的工作职责,将法律文书的送达、庭审记录完整性、同步录入工作、裁判文书起草、裁判文书公开、立卷归档规范性、及时性等与案件流程有关的工作作为审判辅助人员和书记员的主要考核指标,同时将案例报送、信息报送、直播庭审等与部门内勤有关的工作作为辅助考核指标。并将上述指标设定分值,由审判监督庭和审管办对其日常工作进行打分。如此可以有效打破本部门出于情面不好评判的情形,相对来讲,所评判的分值也更加公平,有利于提高审判辅助人员和书记员工作责任心。

  (三)修订更加完善的员额法官考评制度,突出案件质量与效果。

  1、完善现有的分案制度。因办案件数量的多少直接关系考核成绩的高低,各承办法官之间出现争案的现象,法官们更希望多办理简单易上手的案件,分案不均会直接导致考核成绩不公。建议采用随机分案制度,在民事、刑事、执行、行政板块根据各法院的各审判团队建立科学的随机分案制度,以随机分案为主,合理调配为辅。随机分案可以以员额法官排列固定顺序,以立案的案号及先后顺序随机分配给相应排序的员额法官,以期从案件数量上达到公平。在刑事、行政案件数较少的情况,可从实际出发,让刑事、行政法官酌办民事、执行案件,在分解民事、执行办案压力的同时,也能使收案数少的法官完成办案基数。

  2、请专业团队测量制定科学合理的案件折算系数。专业的、科学折算系数将会平衡各员额法官之间因为案件的难易程度导致的案件指标考核不合理现象。如果没有合理科学的案件权重折算制度,会出现办理案件多的法官得分畸高的现象,也会导致运气不好的承办法官在办理案件的过程遇到的全部是疑难复杂、超长审限的案件(如公告、鉴定、追加当事人的情况、管辖异议及管辖异议上诉)。虽然知晓合理、科学的折算系数对此项考核的意义重大,但是奈何基层法院普遍缺少统计、测算的专业人才,结合基层法院的特有情况,又无法照搬上级法院案件权重折算制度,导致基层法院无法准确、合理、科学的制定处案件权重折算制度。建议由第三方团队进行评估测算,提出科学的案件折算系数方案。

  3、充分考虑基层法庭实际情况。基层法庭普遍地处偏远,交通不便,办案成本和辛苦程度普遍较高,结合法庭实际情况,在制度上可以设置基层法庭权重制度,在考核时可以依据法庭的偏远程度、山区程度、交通状况等结合案件适当采取加分、上调案件折算系数等方式,平衡派出法庭员额法官、辅助人员的利益,为提升长期驻守基层法庭一线的员额法官、辅助人员办理案件积极性。

  4、实行执行板块单独序列考核制度。结合执行案件的特殊性,针对执行案件制定专门的考核方案,上报上级人民法院审核通过并备案,逐步创建从省高院到基层法院的执行案件单独序列考核体系。

  5、进一步缩小案件数量在员额法官办案考评中的权重,更多考评案件质量和推进工作的贡献。无论是在审判业务板块、还是执行业务板块应当对案件数量的加分设定上限,这样就在不违背“以案定额”的前提下,缩小了少数承办法官与其他法官的巨大差距,也不会打击员额法官多办理案件的积极性,有利于平衡各项指标的差异。在案件的质量上更应当注重案件以是否有超审限、平均审理天数、上诉维持率、工作经验创新与学术成果、受到上级肯定等作为重点。法官应当是专家,而不是记件工人。考评应当更多体现在其办理难案、精案和学术上的贡献。如果简单地以数量衡量,势必让其挑肥拣瘦,不能在案件质量和学术上有重要突破,这显然与司法体制改革的精神相悖的。

  “努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是每一位人民法官的信念,是审判工作的目标,是司法公正的归宿。要实现这一理想,重点在于解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,因此司法体制改革势在必行,这是司法制度领域一次新的挑战和革命,三类人员绩效考核便是改革的产物,这是一次积极的探索,但尚在稚嫩阶段,还存在诸多问题有待解决。“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”,相信经过认真的调研和实践的洗礼,各项司法制度会逐步走向成熟,最终在司法体制改革这场攻坚战中取得胜利。

  (屏山县法院 陈绍远 丁如林 杨东升)

编辑:雷颖
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