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环境资源专门化审判研究
www.shrentaka.com 】 【 2018-06-28 14:17:13 】 【来源: 兴文长安网 】

  我国改革开放以来,以经济建设为中心的发展方针,使得我国的经济快速发展,综合国力和人民的生活水平得到极大的提高;然而,由于不科学、不合理的发展方式,使得我国的环境资源与经济发展的矛盾越来越突出,各种资源迅速枯竭、环境和生态不断恶化,成了制约经济持续发展和人民群众对美好生活的向往的现实障碍。近年来,环境资源问题越来越受到国家、社会、人民群众的关注,在中国特色社会主义进入新时代的历史背景下,“绿水青山就是金山银山”的理念已驻扎人心,美丽中国成为国家发展的重要目标。因此,人民法院必须深刻认识新时代环境资源审判工作的历史使命,牢固树立、践行新时代环境资源审判的新观念,依法履行新时代环境资源审判职责,全面推进新时代环境资源审判体制机制改革,大力加强新时代环境资源审判队伍建设和环境资源司法理论研究,为中国的生态文明建设和中华民族的伟大复兴提供司法支持。

  “三审合一”审判模式是当前我国环境资源审判庭普遍采用的审判模式,该审判模式具备了效率性价值、专业性价值以及目的性价值。虽然该审判模式获得了学界和实务界的一致认可,但其仍然存在专业性与效率性等问题等待解决。在对该审判模式的未来完善中,应当确立环境资源审判庭和“三审合一”审判模式的科学性、独立性、完善性的环境诉讼审判规则,并完善专业法官人才培养机制。

  一、从“三审合一”审理模式中看环境资源案件审判专门化

  “三审合一”审理模式,是指涉环境资源类的刑事、民事、行政及非诉行政执行审查案件由人民法院设立的环境资源审判庭统一审理,是法院面对新类型案件所做的有益探索。近年来,公众环保意识不断增强,环境法律规范日渐完善,过往“冷门”的环境资源类案件急速增长,根据最高人民法院发布的《中国环境资源审判》白皮书:从2012年1月至2016年6月共四年半时间里,各级人民法院受理环境资源一审案件575777件,审结550138件;从2016年7月至2017年6月,各级人民法院就受理环境资源案件243872件,审结194279件。

  为了更加有效地审理环境资源类案件,各地法院在对环境资源审判专门化进行了不断的探索,资源环境案件审判机构专门化已初步实现,截至2017年4月,各级人民法院设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共计956个,江安县法院也从2017年成立了环境资源审判庭。从传统的法院审判系统构成看,一般设有民事、刑事、行政三大审判体系及设立知识产权专门审判庭。由于单个环境事件很可能包含民事、行政、刑事中的两类或两类以上法律关系,具有综合性和复合性的特征,而传统的三大诉讼分立的审判模式,有可能造成环境纠纷在民事、行政与刑事裁判中产生冲突或矛盾,从而出现司法标准不统一的结果,因此,人民法院探索实行了“三审合一”的审理模式,由环境资源审判庭集中审理刑事、民事、行政等三类案件中涉及环境资源保护的案件。

  二、目前环境资源审判专门化存在的问题

  (一)环境司法专门化制度设计与环境审判 “三审合一”模式建构的理论基础亟待充实。目前,全国各级法院的环境司法专门化制度建设和 “三审合一”审判模式建构均是借鉴国外环境司法的成熟经验,而基于中国社会生态环境资源保护的现实需求和社会经济发展对生态环境的现实需求理论较少,相应的法律制度尚未制定,制度设计和审判模式的建构必须建立在现实需求的理论基础之上才能实现其价值目标。环境司法专门化的制度设计和环境诉讼 “三审合一”审判模式在目前的司法实践中存在较多现实问题和困难,只有健全环境司法制度才能从根本上发挥应有的功能和作用,避免出现众多环境资源审判庭设立后与社会现实需求脱节和无法有效适应社会现实的尴尬局面。如江安县法院积极探索的恢复性司法,在2017年就对破坏长江流域生态的4名犯非法捕捞罪的刑事被告人,责令其以增质流放的方式,向长江投放鱼苗,以恢复长江鱼类生态,但公益诉讼制度在江安县起步较晚,至今尚无一件公益诉讼案件被提起诉讼,而人民法院对恢复生态的处理模式因缺乏法律依据,不能在判决中主动进行体现。

  (二)环境司法专门化审判机构的法官素养和法官专业水平亟待提高。专门化对于人民法院法官的要求实际上就是职业化、专业化和精英化。目前环境司法保护法官队伍的培养仅仅处于起步阶段,司法专业水平和司法职业技能也是初级阶段,而从事“三审合一”审判模式的审判法官要面对刑事、民事、行政三大审判体系同时运用的挑战,没有专业化的法官人才就不可能建构专业的环境司法审判机构。实务中,审理环境资源诉讼案件对环境审判法官的专业水平要求较高,目前环境资源审判法官的环境司法复合型综合知识结构、环境司法技能和法治治理思维均与社会现实需要存在着一定的差距,特别是环境资源司法“三审合一”审判模式的审判运行机制,对于法官的复合型知识结构、审判专业水平和司法技能的要求更高,目前知识产权审判 “三审合一”模式改革实践对法官的高素质和高技能要求就是例证。因此,环境资源司法专门化制度设计应当审慎、考量环境司法审判法官人才的专业化队伍建设,没有环境司法专业化法官人才队伍, “三审合一”审判模式就将成为虚设。

  (三)“三审合一”审判模式对司法环境的对应性要求亟待提高。建构 “三审合一”审判模式,就要求对应的公安机关、检察机关、政府环境资源行政管理机关、专业律师、鉴定机构、公证机构等各类环境诉讼参与人,均需具备相应的专业知识储备和诉讼参与能力。“三审合一”审判模式中的关联交叉诉讼案件逐渐增多,不仅刑事审判的对应性要求高,民事审判、行政审判、执行工作的对应性要求也在逐步提高,没有法律职业共同体专业化水平的同步提升,再好的制度设计和审判模式建构都将流于形式。此外,人民检察院作为环境司法专门化的公益诉讼机构,其制度的建立和完善,也是“三审合一”审判模式发挥最大社会实效的重中之重,人民法院的案件受理属被动受理,不告不理是人民法院受理各类案件的基本法律原则,如没有有利的外部环境形成社会合力,人民法院的“三审合一”审理模式就不能起到环境资源保护的最佳效果。

  三、环境资源审判专业化的路径

  (一)不断加快从分散式改革向体系化改革的发展。

  环境资源审判专门化初期,是根据实际需要,以一种实用化的方式分别探索发展的。2014年6月,最高人民法院设立环境资源审判庭,开始集中推进专门审判机构建设,系统的环境资源审判专门化改革由此开始。2015年11月,第一次全国法院环境资源审判工作会议明确提出,着力锻造现代环境资源司法理念,构建环境资源审判专门化体系。2016年6月2日发布的《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,进一步从裁判理念、案件范围、机构机制、程序规则、队伍建设等方面进行了顶层设计,丰富了环境资源审判专门化体系的基本内涵。由此,改变原有分散式探索,统一进行体系化改革,是进一步推进环境资源审判专门化的基础环节。其中,专门化机构是手段,专门化机制是保障,专门化理念是指引,专门化规则是根本,专业化团队是关键。需要统筹协调、相辅相成、整体推进。尤其是结合法官员额制改革的进程,以机构的设立和机制的完善促进专业化团队的构建。

  (二)逐步实现从形式专门化向内容专门化的转换。

  1、环境资源审判专门化改革,核心是理念规则的专门化,方法是机构机制的专门化,关键是法官团队的专门化。现阶段处于专门化集中发展的初期,仍然需要以机构的设置和机制的调整为推进专门化的工作重点。随着专门化程度的提高,工作重点会逐渐转移到理念规则的确立与实践之中。环境资源审判专门化就是工作重心从形式专门化逐渐向内容专门化转换,且不断提升法官团队专业化素养的过程。目前,各地法院已经先后设立了环境资源审判庭,继续探索集中管辖、专门管辖制度和案件归口审理模式,以形成集聚优势、统一裁判尺度、提升司法权威。

  2、探索完善环境资源审判理念和程序规则。树立严格执法、公众参与,环境正义、维护权益,保护优先、注重修复等现代环境资源司法理念;研究解决公益诉讼受理条件、证据制度、责任方式等问题,探索完善证据保全、诉前禁令、依职权调取证据、举证责任分配等制度,建立符合生态环境和自然资源保护需要的专门诉讼程序。

  3、大力加强专业化法官团队的构建,着力打造专家型法官队伍;结合法官员额制、办案责任制、审判管理扁平化等改革的要求,培养适应归口审理需求的专业化审判团队。

  (三)环境资源审判专门化应从狭义专门化向广义专门化的延伸。

  1、从狭义上看,环境资源审判专门化仅仅涉及法院内部的司法改革。但由司法“最后一道防线”的作用所决定,环境资源审判专门化势必要加强与检察机关、行政机关以及社会各界的协调联动,进而实现广义上的更大范围的专门化和专业化,营造良好的工作基础和社会氛围。在准确把握司法权边界的前提下,积极推动建立与公安、检察、环境资源行政执法部门之间的执法协调机制,及时提出司法建议推动生态环境的综合治理。

  2、完善多元化纠纷解决机制。适应人民群众对环境纠纷解决方式多样性需求,在加强环境资源审判工作的同时,推动完善行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制,使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互衔接,优势互补,不断提升综合治理的专业化能力和水平,为环境资源纠纷的解决提供多元化的选择。

  四、环境资源审判专门化的基本方法

  环境资源审判专门化要以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念及其蕴含的哲学原理为指导,统筹谋划,突出重点,进一步促进环境资源审判的专门化,不断提升人民法院环境资源审判的司法水平。

  (一)关注环境资源案件特点。环境资源案件包括涉及大气、水、土壤、海洋等环境污染防治和生态保护案件,涉及矿产、林业、草原、河流、湖泊、滩涂、海洋等自然资源开发利用的案件,涉及碳排放、能源节约、绿色金融以及生物多样性保护等与气候变化应对相关的案件,以及环境公益诉讼案件。各类环境资源案件,既有与其他诉讼案件的相同之处,也存在着自身的独到特点和审理要求,需要分类研判,具体界定其审理规则。

  (二)注重协同环境资源案件审判。环境资源案件点多面广,类型多元,数量众多,需要积极探索构建协同审判工作机制。统筹适用刑事、行政和民事法律责任,注重发挥行政审判的监督预防、刑事审判的惩治教育、民事审判的救济修复以及立案执行的服务保障功能。人民法院内部应科学确定职责分工,大力强化立案、审判和执行机构之间,刑事、民事和行政三大审判之间的相互配合,形成环境资源审判的整体合力。

  (三)充分发挥专业人民陪审员的作用。环境资源审判专门化最大的技术难点就是对事实的认定。各法院设立环境资源审判庭时,对于人员的组成,基本都是在本单位内的法官中进行调配,但环境资源行业技术壁垒较高,而实行“三审合一”的法官精通的是法律运用,在一定时期内不可能成为环境资源行业专家,再因法官员额问题,短期内人民法院不可能面向社会大量招收环境资源审判专业法官,面对每一起环境资源案件的审判,法官也只能通过突击学习研究来应对。故充分发挥具有专业知识的人民陪审员的作用,恰好能弥补法官对环境资源专业知识的不足。

  (四)探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件集中管辖制度。生态环境具有整体性和区域性的内在特征,我国幅员辽阔,相应的也要求进行整体性保护。但是,目前无论是行政执法机关,还是司法机关,基本上都是以行政区划为界行使权力,难以解决行政区之间的污染转移问题与跨行政区域的环境保护问题。党的十八届三中全会决定明确提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,这与环境资源审判的特点正相契合。可以探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的审判机构,实行对环境资源案件的集中管辖,逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式,以解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾,以及国家环境资源法制的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾。

  (五)加强环境资源案件审判的理论研究。在办理各类环境资源案件中,人民法院应不断研究、创新发展环境资源保护的审判理论,为推进环境资源审判专门化提供智力支撑,重视理论与实践的结合,加强新类型案件法律适用研究,将具有普遍适用意义的裁判规则和行之有效的经验做法,加强信息资源的开发、利用。

  环境资源案件的特殊性决定了环境资源审判应该走专门化的道路。我们目前在这方面的研究和探索也是初步的,今后需要在实践中进一步研究环境资源审判专门化的理论基础和实现路径,并继续探讨如何建立一套符合环境资源审判自身特点和规律的司法机制与诉讼程序,以达到充分保护个人权利与有效维护环境公共利益的双重目的。

  (江安县法院  薛亮 莫谨贤)

编辑:雷颖
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